【国策解读】资源税全面改革倒计时

2023-05-18 23:00:13

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导读：资源税改革不仅是我国财税体制改革中的重要一环，更是意在解决环境资源的节约与保护问题，资源税改革开始进入倒计时。
5月10日，财政部、，称将在全国全面推进资源税改革。改革涉及的资源税从价计征改革和将水资源纳入资源税改革试点，将从2016年7月1日起正式实施。
北京大学财税法研究中心主任刘剑文向法治周末记者表示，资源税改革是继全面实施“营改增”之后，我国又一次重大税制改革。
党的十八届和今年开启的“十三五”规划中都提及了资源税改革。“资源税改革不仅是我国财税体制改革中的重要一环，更是意在解决环境资源的节约与保护问题。”刘剑文说。
纳入水资源 扩宽征收范围
对于一些“用水大户”企业而言，此次资源税改革并不是一个“利好”消息，因为水资源今后将纳入资源税的征收范围，意味着他们今后的用水成本可能会增加。
5月10日，财政部、、，规定对于地表水和地下水均计征水资源税，且根据所在区域水资源稀缺程度、地下水超采严重程度以及不同行业、不同水用途实行差别税率。
“将水资源纳入征收，扩宽了资源税的征收范围。”中国政法大学财税金融法研究所教授施正文在接受法治周末记者采访时表示，这将解决现行资源税征收范围过窄的问题。
我国的资源税开征于1984年，是对在我国境内开采各种应税自然资源的单位和个人征收的税种，最初的资源税是对煤炭、石油和天然气三种矿产品征收税，后来又将铁矿石等部分金属矿产品和其他非金属矿产品逐步纳入征税范围。
“仅针对矿产资源征税使资源税很难发挥资源节约和环境保护的作用。”施正文指出，水、草场、森林等都是和生活息息相关的资源，人口增加，经济发展也使得这些资源的消耗、污染等问题日益严重，没有将它们纳入征收范围，极大地削弱了资源税环境保护的功能。
资源是经济发展的基本要素之一，近些年国家也在不断强调走经济发展与生态保护并重的可持续发展之路，注重绿色发展。
“扩宽征收范围，是实现绿色发展的必然之举。”施正文强调。
目前中国人均占有淡水资源量仅为2200立方米，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。
水资源作为极度稀缺的资源之一，率先“入选”资源税征税范围。之所以选择在河北省开展试点，是鉴于河北省人均水资源量仅为全国平均水平的1/7，地下水超采总量及超采面积均占全国1/3的现状。
通过水资源纳税改革试点有利于通过税收加大水资源的节约和保护力度，在表示肯定的同时，施正文从税种名称的规范性上，对《办法》中“水资源税”的表述提出了意见。
“改革是将水资源纳入到资源税中征缴，而‘水资源税’的表述容易被误解成是一个新开征的独立税种，因此在名称规范性上有欠缺。”施正文说。
以税收促进企业升级
法治周末记者从河北省地方税务局了解到，目前河北省有关水资源纳入资源税改革试点的相关文件尚未正式下发。但“改革成定局”已经让不少高耗水企业倍感压力。
河北省不乏电厂和钢厂，这些企业正是“用水大户”。
法治周末记者从业内人士处了解到，电厂用水主要集中在冷却、除渣等环节，这些环节蒸发量大又不可或缺，因此规模相当的电厂普遍年耗水量都在千万吨；而钢材的冶炼生产同样用水量很大。
《办法》规定，水资源税将实行从量计征，应纳税额为取水口所在地税额标准×实际取用水量。其中，地表水和地下水最低税额标准分别不低于每吨0.4元及1.5元。
上述业内人士表示，目前电厂用水中，列入征收范围的地下水和地表水占到了8成以上，如果征收水资源税，预计成本将有增加。
不过，刘剑文预测，水资源试点征收实际为“费改税”，即将原来纳入地方财政收入的水资源费变为国家征收的税款，因此企业成本不会有太大变化。
但他坦言，实际中地方政府往往会为了留住一些大型企业或项目，在水资源费征收中不积极，企业欠缴情况常见。
“费改税将规范这一费用的征收，随着国家资源的稀缺，未来水资源税费也可能上调，会给企业带来一些压力。”刘剑文说。
施正文觉得，将水资源纳入征税范围，除了能通过增加用水成本来实现节约目的以外，以资源税调整带来的价格杠促进高耗水企业的技术升级，提高节约利用资源的意识也是重要意图。
尽管7月1日的试点先在河北省开始，但北京一家洗车行负责人吴迪知道“早晚要在全国铺开”，因此他也在关注相关政策，毕竟洗车、洗浴、高尔夫球场等取用水都属于《办法》中列明的特种行业取用水，将从高制定税额标准。
《办法》中规定，对取用污水处理回用水、再生水等非常规水源，可以免征水资源税，为了“免税”，吴迪考虑以后为车行购置一套循环水设备。
其实，用再生水(中水)洗车一直是国家倡导推广的。吴迪向法治周末记者透露，以北京目前施行的水价来看，洗车业适用特殊行业用水水价，普通用水价格与再生水价格相差几十倍。
 “现在不少洗车行也用中水洗车，但不严格。”吴迪以自己的车行为例，如果完全使用中水，就要购置价值几万元的循环水设备，后续还面临维修保养等费用；如果采用中水配送方式，不仅麻烦，也要付运费。直接使用自来水只要有高压泵和高压水枪即可。
但考虑到今后高额的税率，吴迪觉得还是升级设备划得来。
从价计征发挥税收调节作用
除扩大征税范围外，推行矿产资源税从价计征也是改革的重点内容。
通知中指出，将对铁矿、金矿等21种资源实行从价计征，对《资源税税目税率幅度表》中未列举名称的其他非金属矿产品，也依照从价计征为主、从量计征为辅的原则征收。
尽管粘土、砂石因经营分散、多为现金交易，仍实行从量定额计征。刘剑文表示，这是继2011年原油、天然气和2014年煤炭资源税由从量计征改为从价计征后，一次最全面的改革。
当前我国的矿产资源税普遍采用从量计征的征收方式，即以产品产量来征收资源税。
“这种方法使得一种资源无论稀缺程度、价格水平如何起伏，税额都不会有太大变化，难以促进资源节约。”刘剑文指出，同一矿产资源也有优劣之分，但从量计征由于只按产量计算，并不能体现出这种资源级差，这不仅使企业在资源开采中过度“采富弃贫”，造成优质资源浪费，也不利于企业公平竞争。
从价计征是依照企业销售额来征税，税额将随企业效益和市场行情而波动，使税收和企业经营状况挂钩，在资源价格上涨时能增加税收，价格低迷时又能为企业减负。 “从价计征的方式能真正发挥资源税组织收入和调节经济的功能。”施正文强调，这也使企业权衡销售价、开采成本、税费之间的利弊关系，促使其重视资源的有效开采，避免资源浪费。
清费立税为企业“减负”
实行从价计征并不一定会增加企业的税负。在刘剑文看来，依照“改革前后税费平移”的原则，除个别稀缺物资外，整体税负不会有太大增加，“改革反而能为企业减负”。
此次改革明确规定要全面清理收费基金，按照清费立税原则，解决企业税费重叠的问题。在实行从价计征的同时，将全部资源品目矿产资源补偿费费率降为零，停征价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的收费基金项目。
“这是规范税费关系的重要举措。”刘剑文坦言，当前各地针对资源类企业征收的众多收费基金项目已远高于资源税，各类收费除与资源税重叠外，也存在收取标准不透明、收费依据模糊等问题。
“清费立税既减轻了企业负担，也进一步明确了资源税的地位与作用。”刘剑文说。
2014年12月1日开始的煤炭资源税改革也已体现了这一成果。
，2015年煤炭资源税从价计征改革推行以来，全国共减少涉煤收费基金366亿元，总体减负181亿元。
在近日召开的资源税全面改革动员视频会上，，理清各项收费和基金是资源税全面改革的重要前提；不增加企业总体负担，则是改革的基本底线。
体现地方税定位
作为地方税体系的重要组成部分，资源税的改革与各地政府的财政收入息息相关。
目前除海洋、原油、天然气资源税外，其他资源税均纳入地方收入，从近10年来资源税年均增长率达27%的数据不难看出，资源税已成为地方政府的重要收入来源。
刘剑文提出，扩大资源税征税范围等举措在一定程度上是对因“营改增”而“失血”的地方财政的补充，此次改革中完善税权划分，赋予地方政府制定部分资源税目税率、提出开征新税目建议等税政管理权，更是突出了资源税作为地方税的定位。
当前地方政府仅对少数矿产品的适用税率有确定权，，施正文坦言，这使得地方政府不能因地制宜地完善税收政策，也不利于调动发展积极性。
此次改革规定，对《资源税税目税率幅度表》中列举名称的资源品目，由省级人民政府在规定的税率幅度内提出具体适用税率建议，报财政部、；对未列举名称的其他金属和非金属矿产品，省级政府也可根据实际情况确定具体税目和适用税率。
“这样地方政府在规定税率幅度内，能考虑本地区资源情况、企业承受能力和清理收费等因素，制定适当税率，协调本地经济发展与财政收入的关系。”刘剑文说。
镍矿税率幅度2%至6%；铁矿1%至6%；未列名的金属矿产品最高税率不超20%……
在施正文看来，《资源税税目税率幅度表》规定的税率幅度区间较大，加之可开征新税目，地方政府的权限并不小。
“地方政府作为征税人，如何保证权限科学有效的实施，而不出现为增加财政收入而加剧税负的情况，是改革中要注意的。”施正文建议，，，同时明确公众参与机制，“这是税收法定原则的体现。”
为立法“奠基”
，在专家们看来，此轮改革也是在为日后资源税的立法而“奠基”。
“我国要在2020年前全面落实税收法定原则，这意味着资源税法必然会在这之前出台。”刘剑文指出，当前的水资源纳税试点等工作，目的是通过试点总结经验，不断完善资源税制度，最终立法。
施正文强调，资源税改革应放到我国整体税制改革中分析，当前我国税制改革要求是不增加总体税负，改革要“有增有减”。
资源税逐步扩宽征收范围，实行从价计征，是在做“加法”，那么究竟实行后总体税负增加了多少，要通过改革来测算。
“鉴于我国资源紧缺的现状，资源税与环保税的‘加法’是必要的，但相应也要通过增值税与企业所得税等税负的‘减法’来维持平衡。”施正文强调，这也是优化我国税制结构，建立科学税收体系所必须的。
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